環(huán)境法中經(jīng)常會(huì)遇到建設(shè)項(xiàng)目的新、改、擴(kuò)建的說(shuō)法,那么什么是建設(shè)項(xiàng)目的“新建”呢?由于環(huán)境立法中缺乏關(guān)于“新建”含義的解釋?zhuān)灾劣诃h(huán)境執(zhí)法中對(duì)此存在不同認(rèn)識(shí)。根據(jù)文獻(xiàn)檢索和文義解釋的方法,建設(shè)項(xiàng)目的“新建”是指始于開(kāi)工建設(shè),終于竣工驗(yàn)收的建設(shè)過(guò)程,而不是僅指開(kāi)工建設(shè)那一刻的建設(shè)行為。與此同時(shí),項(xiàng)目“新建”性質(zhì)的認(rèn)定也是行政許可利益衡量的前提。
是否為“新建”,直接決定了執(zhí)法半徑
在環(huán)境法領(lǐng)域,經(jīng)常會(huì)遇到建設(shè)項(xiàng)目新建、改建和擴(kuò)建的說(shuō)法。對(duì)于什么是新建、改建和擴(kuò)建,人們的認(rèn)識(shí)似乎是約定俗成的,但細(xì)究起來(lái),卻又莫衷一是。尤其是就建設(shè)項(xiàng)目的“新建”而言,理解上的差異極易造成環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中的混亂。
比如下面這一案例。2014年某地建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)過(guò)立項(xiàng)、環(huán)評(píng)和施工等一系列行政許可后,于2014年9月開(kāi)工建設(shè),但10月時(shí)當(dāng)?shù)匦薷沫h(huán)境立法,明確該項(xiàng)目所在區(qū)域禁止“新建”此類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目。新立法于2014年12月1日正式實(shí)施。該項(xiàng)目恰好跨越了立法變更的時(shí)間點(diǎn),直至2016年6月完工并進(jìn)行了竣工環(huán)保驗(yàn)收,2017年初完成了工程綜合驗(yàn)收。
對(duì)該項(xiàng)目是否屬于新立法中應(yīng)被禁止的“新建”項(xiàng)目,環(huán)境執(zhí)法部門(mén)產(chǎn)生了不同的認(rèn)識(shí):項(xiàng)目“新建”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是發(fā)改部門(mén)的立項(xiàng),還是取得規(guī)劃、環(huán)評(píng)以及施工等許可?
是項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè),還是項(xiàng)目竣工驗(yàn)收?如果該項(xiàng)目屬于新立法中“新建”,那么就應(yīng)禁止建設(shè);
如果不屬于“新建”,則不適用新立法,該項(xiàng)目就可以繼續(xù)建設(shè)完成。
對(duì)“新建”的不同定性,直接決定了該項(xiàng)目的未來(lái)命運(yùn)和環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法半徑。
正確區(qū)分不同地區(qū)對(duì)“新建”不同說(shuō)法
筆者進(jìn)行檢索后發(fā)現(xiàn),截至目前,尚未發(fā)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境主管部門(mén)、發(fā)改部門(mén)或者住建部門(mén)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目“新建”的專(zhuān)門(mén)解釋?zhuān)参匆?jiàn)法律中有關(guān)于這一問(wèn)題的立法解釋。
要解決實(shí)踐中遇到的問(wèn)題,只能通過(guò)文義解釋和體系解釋的方式進(jìn)行。
應(yīng)對(duì)名詞正確含義做出解釋
結(jié)合上述對(duì)建設(shè)項(xiàng)目“新建”含義的分析,開(kāi)篇案例中的建設(shè)項(xiàng)目在2014年取得完備許可手續(xù)并于2014年9月已經(jīng)開(kāi)工建設(shè),但在2014年年12月1日新立法實(shí)施前沒(méi)有建成,說(shuō)明該項(xiàng)目正在建設(shè)。
以2014年底新立法施行時(shí)間為節(jié)點(diǎn),在該節(jié)點(diǎn)之前該項(xiàng)目未建成,只是“興建”,談不上“新建”;在該時(shí)間節(jié)點(diǎn)后,該項(xiàng)目于2016年6月完工,2017年初完成驗(yàn)收,至此該項(xiàng)目才從無(wú)到有,完成了“新建”。
因而該項(xiàng)目屬于在新立法實(shí)施后的“新建”項(xiàng)目,應(yīng)適用新立法有關(guān)禁止建設(shè)的規(guī)定。
而對(duì)于該“新建”項(xiàng)目被禁止建設(shè)后已授予的行政許可如何處理的問(wèn)題,根據(jù)我國(guó)《行政許可法》第八條第二款規(guī)定:行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止,或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀(guān)情況發(fā)生重大變化的,為了公共利益的需要,行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。
由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。也就是說(shuō),行政許可被授予后,并非一成不變,當(dāng)立法發(fā)生變更的情況下,為了公共利益需要,行政機(jī)關(guān)有權(quán)收回已經(jīng)授予的行政許可同時(shí)給予補(bǔ)償,體現(xiàn)了信賴(lài)?yán)姹Wo(hù)原則中的利益衡量。如果為了所謂的既有利益關(guān)系穩(wěn)定,一味保護(hù)已經(jīng)授予的行政許可,可能會(huì)影響新法實(shí)施后更大范圍的公共利益的穩(wěn)定,使得環(huán)境行政執(zhí)法陷入新的困境。
具體到前述案例,首先應(yīng)考慮的并不是應(yīng)否撤回行政許可,而是實(shí)體上確認(rèn)項(xiàng)目是否屬于“新建”性質(zhì),如確屬“新建”,那么就應(yīng)當(dāng)適用新立法的規(guī)定,依法責(zé)令該項(xiàng)目停止建設(shè),或依法限期拆除。同時(shí),有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定,撤回已授予的行政許可,并根據(jù)新立法實(shí)施前的具體施工情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。
將“新建”理解為從開(kāi)工興建到竣工驗(yàn)收的過(guò)程,不僅有助于維護(hù)法治權(quán)威和環(huán)境執(zhí)法統(tǒng)一,而且也有利于督促已取得項(xiàng)目立項(xiàng)、許可等手續(xù)的企業(yè)加快建設(shè)進(jìn)度,杜絕“久拖不驗(yàn)”現(xiàn)象發(fā)生。“新建”一詞看似不足為奇,實(shí)則非同小可。為消除環(huán)境執(zhí)法中可能出現(xiàn)的理解混亂,建議生態(tài)環(huán)境立法部門(mén)能從生態(tài)環(huán)境保護(hù)角度,對(duì)該詞在環(huán)境領(lǐng)域的含義加以專(zhuān)門(mén)解釋。
1、新建不是立項(xiàng)
從文義解釋來(lái)看,建設(shè)項(xiàng)目的“新建”并不僅僅等同于立項(xiàng)、許可等建設(shè)手續(xù)完備,還需要有實(shí)際的建設(shè)行為,否則僅僅手續(xù)完備而未實(shí)際開(kāi)工的項(xiàng)目無(wú)異于一張?jiān)O(shè)計(jì)圖紙,與建設(shè)基本不相干,更無(wú)法與“新建”項(xiàng)目相提并論。
在執(zhí)法中,環(huán)保部門(mén)要根據(jù)具體情況,厘清何為“新建”項(xiàng)目。
2、新建不僅是興建
“興建”表示的是開(kāi)始建設(shè)或者建造行為的開(kāi)端。在我國(guó)《防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》中,多次提及“興建”,目的是強(qiáng)調(diào)對(duì)建設(shè)行為的開(kāi)端加以管控。而項(xiàng)目的“新建”則指向的是一個(gè)項(xiàng)目從無(wú)到有的建造過(guò)程,而不僅僅是指開(kāi)工興建這一建造行為的起點(diǎn)。也就是說(shuō),“新建”中所謂“新”指的就是“從無(wú)到有”,所謂“建”指向的就是“從無(wú)到有”的“到”的建造過(guò)程。如果建設(shè)項(xiàng)目剛剛開(kāi)工建設(shè),只能說(shuō)是項(xiàng)目的“興建”,而不能等同于“新建”項(xiàng)目全部,此時(shí)只能稱(chēng)之為在建項(xiàng)目。只有其建設(shè)行為完成,才可以說(shuō)項(xiàng)目從無(wú)到“有”了,項(xiàng)目“新建”完成。
那么,建設(shè)過(guò)程的終點(diǎn)是什么呢?在建設(shè)工程管理中,項(xiàng)目是否建設(shè)完成并不是由施工方或者建設(shè)方單方?jīng)Q定的,而是根據(jù)是否依法完成工程竣工驗(yàn)收決定的。不同類(lèi)型的建設(shè)項(xiàng)目,有不同的工程竣工驗(yàn)收規(guī)范。只有依法通過(guò)驗(yàn)收的項(xiàng)目,才可以稱(chēng)之為完成建設(shè)。故此,項(xiàng)目的“新建”是否完成建設(shè),要以工程竣工驗(yàn)收為準(zhǔn)。
3、開(kāi)工不等于新建
在環(huán)境法領(lǐng)域,由于我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法律規(guī)定,建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目開(kāi)工前向有審批權(quán)的環(huán)保部門(mén)完成報(bào)批,因此,如何界定“未批先建”就顯得很關(guān)鍵。
雖然環(huán)境立法缺乏關(guān)于項(xiàng)目“新建”的解釋?zhuān)菍?duì)項(xiàng)目“開(kāi)工”卻有著明確的規(guī)范。環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于加強(qiáng)“未批先建”建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》(環(huán)辦環(huán)評(píng)【2018】18號(hào))中規(guī)定:除火電、水電和電網(wǎng)項(xiàng)目外,建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)是指建設(shè)項(xiàng)目的永久性工程正式破土開(kāi)槽開(kāi)始施工,在此以前的準(zhǔn)備工作,如地質(zhì)勘探、平整場(chǎng)地、拆除舊有建筑物、臨時(shí)建筑、施工用臨時(shí)道路、通水、通電等不屬于開(kāi)工建設(shè)?;痣婍?xiàng)目開(kāi)工建設(shè)是指主廠(chǎng)房基礎(chǔ)墊層澆筑第一方混凝土。
可見(jiàn),無(wú)論是“正式破土開(kāi)槽”,還是“澆筑第一方混凝土”,都是環(huán)境主管部門(mén)確定的建設(shè)項(xiàng)目“開(kāi)工”的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。從立法體系解釋的角度看,新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目都存在“開(kāi)工”階段。環(huán)境法領(lǐng)域的這一“開(kāi)工”標(biāo)準(zhǔn),不僅可用于判斷新建項(xiàng)目的開(kāi)工,還可用于判斷改、擴(kuò)建項(xiàng)目的開(kāi)工。在此意義上,不能將“開(kāi)工”等同于“新建”。
4、新建不同于已建成
在我國(guó)《水污染防治法》中,對(duì)建設(shè)項(xiàng)目還存在“已建成”的提法。例如該法第六十五條規(guī)定:禁止在飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建與供水設(shè)施和保護(hù)水源無(wú)關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目;已建成的與供水設(shè)施和保護(hù)水源無(wú)關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目,由縣級(jí)以上人民政府責(zé)令拆除或者關(guān)閉。運(yùn)用體系解釋方法,可以發(fā)現(xiàn)該法中的“新建”、“已建成”的適用對(duì)象是各有所指的。此處的“已建成”是以該部法律的實(shí)施日期為節(jié)點(diǎn)的,在該時(shí)間節(jié)點(diǎn)之前已經(jīng)完成建設(shè)的項(xiàng)目,就屬于已建成的項(xiàng)目。“已建成”的項(xiàng)目不是“新建”項(xiàng)目,更不是“改、擴(kuò)建”項(xiàng)目。如果一個(gè)“新”項(xiàng)目在法律實(shí)施之日前才開(kāi)工建設(shè),顯然不是“已建成”項(xiàng)目,也非改擴(kuò)建項(xiàng)目。其在跨越法律實(shí)施時(shí)間節(jié)點(diǎn)后完成建設(shè)時(shí),就屬于“新建”的項(xiàng)目。