對《土壤法》實施之前產(chǎn)生的，并且土壤污染責任人無法認定的污染地塊，土地使用權(quán)人實際承擔土壤污染風險管控和修復的，可以申請土壤污染防治基金，集中用于土壤污染風險管控和修復。

土壤污染，一個比空氣污染更頑固、更難解決的問題，在近日迎來首部立法的規(guī)范。

　　十三屆全國人大常委會第五次會議8月31日表決通過了《土壤污染防治法》，國家主席習近平簽署主席令予以公布。該法將于2019年1月1日起施行。

　　這是我國首部土壤法，與1984年出臺的《水污染防治法》、1987年出臺的《大氣污染防治法》、1995年出臺的《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律共同構(gòu)成了我國污染防治領域立法體系。

　　《土壤污染防治法》（下稱《土壤法》）共七章九十九條，除總則、法律責任、附則外，對土壤污染防治的規(guī)劃、標準、普查和監(jiān)測，預防和保護，風險管控和修復，保障和監(jiān)督等內(nèi)容作出規(guī)定。其中，風險管控和修復還區(qū)分了農(nóng)用地和建設用地。

　　總的來說，該法確立了土壤污染重點監(jiān)管單位等13類土壤污染責任主體及其責任范圍，新增了土壤污染防治政府責任制度、污染人責任制度、環(huán)境信息共享機制、污染狀況調(diào)查和監(jiān)測制度、有毒有害物質(zhì)的防控制度、污染風險管控和修復制度、污染防治基金制度等土壤污染風險管理制度。

　　全國人大常委會委員程立峰表示，這一法律的頒布實施，將把凈土保衛(wèi)戰(zhàn)納入法治軌道，推動用最嚴格制度、最嚴密法治保護土壤，防治土壤污染。同時，法律也填補了土壤污染防治立法空白，標志著以環(huán)境保護法為統(tǒng)領的各環(huán)境要素污染防治法律體系已經(jīng)建成。

　　遲來的“土壤法”

　　深圳新地環(huán)境土壤及地下水修復部門總監(jiān)鄭海龍，2000年就接觸土壤研究，至今已18年，深感土壤作為食品安全最根本的環(huán)節(jié)，被忽視太久了。

　　“在不同人眼里，土壤是不同的角色。農(nóng)民眼中的土壤是糧食生產(chǎn)的基礎，地產(chǎn)商眼里的土壤是被開發(fā)的土地，旅游者眼里土壤是風景。而在我們土壤研究者眼里，土壤是一個巨大的生物庫，是不可再生的資源。”鄭海龍告訴21世紀經(jīng)濟報道記者。

　　但是長期以來，我國經(jīng)濟發(fā)展方式粗放，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局不合理，污染物排放總量居高不下，土壤作為大部分污染物的主要消納地，其環(huán)境質(zhì)量受到顯著影響。一些地方“大米鎘超標”、“毒地開發(fā)”等土壤污染危害事件頻發(fā)，引起國內(nèi)外廣泛關注。

　　2014年《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出，全國土壤總的點位超標率為16.1%，其中耕地土壤點位超標率為19.4%。

　　生態(tài)環(huán)境部部長李干杰曾撰文指出，雖然《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律涉及到土壤環(huán)境保護，《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》等規(guī)定對防治土壤污染也做出了一些規(guī)定，但它們分散且不系統(tǒng)、缺乏針對性、可操作性不強且明顯滯后，難以滿足土壤污染防治的要求。

　　中國政法大學民商經(jīng)濟法學院環(huán)境資源法研究所副所長胡靜向記者表示，從法律體系來看，在《土壤法》之前，水、大氣等環(huán)境要素都有立法，而土壤作為重要環(huán)境要素卻沒有立法，這意味著沒有把土壤作為獨立環(huán)境要素來保護，是一大欠缺。

　　對此，鄭海龍表示很高興看到《土壤法》的出臺。“這部法律的出臺填補了空白，也是一個開始，讓土壤環(huán)境保護有法可依，具有劃時代的意義。”他強調(diào)說。

　　21世紀經(jīng)濟報道記者發(fā)現(xiàn)，《土壤法》從立法研究到出臺，耗時12年。“《土壤法》的出臺困難多，工作基礎比較薄弱，起草難度比較大。”胡靜表示，大氣、水、固廢等領域有比較長的工作實踐，現(xiàn)有的經(jīng)驗總結(jié)、立法條文為其立法提供了許多參考，而土壤立法缺乏法律依循、人員保障等條件。

　　為彌補工作基礎薄弱這一缺陷，地方被鼓勵先行立法，從地方探索當中總結(jié)經(jīng)驗，為土壤污染防治立法所用。公開信息顯示，湖北、湖南、黑龍江等地已出臺地方性土壤污染防治法規(guī)。

　　加快出臺配套政策

　　《土壤法》規(guī)定，土壤污染防治應當堅持預防為主、保護優(yōu)先、分類管理、風險管控、污染擔責、公眾參與的原則。

　　胡靜表示，該法比較好地體現(xiàn)了預防為主、保護優(yōu)先的原則，為此設立專章。

　　土壤法第三章預防和保護，對土壤污染重點監(jiān)管單位、國務院生態(tài)環(huán)境等主管部門、地方政府及生態(tài)環(huán)境等主管部門、企業(yè)事業(yè)單位、尾礦庫運營管理單位等主體都做出了規(guī)定。

　　比如國務院生態(tài)環(huán)境主管部門應當會同國務院衛(wèi)生健康等主管部門公布重點控制的土壤有毒有害物質(zhì)名錄，地方生態(tài)環(huán)境主管部門制定并公開土壤污染重點監(jiān)管單位名錄。

　　土壤污染重點監(jiān)管單位則需履行這些義務：嚴格控制有毒有害物質(zhì)排放，并按年度向生態(tài)環(huán)境主管部門報告排放情況；建立土壤污染隱患排查制度，保證持續(xù)有效防止有毒有害物質(zhì)滲漏、流失、揚散；制定、實施自行監(jiān)測方案，并將監(jiān)測數(shù)據(jù)報生態(tài)環(huán)境主管部門。

　　而在風險管控和修復一章，除了一般規(guī)定外，針對農(nóng)用地與建設用地兩種不同類型土地進行了分別規(guī)定，二者將分別建立農(nóng)用地分類管理制度、建設用地土壤污染風險管控和修復名錄制度。

　　在保障和監(jiān)督一章中，土壤污染防治基金制度備受關注?；鸢ㄖ醒胪寥牢廴痉乐螌ｍ椯Y金和省級土壤污染防治基金，主要用于農(nóng)用地土壤污染防治，和土壤污染責任人或者土地使用權(quán)人無法認定的土壤污染風險管控和修復，以及政府規(guī)定的其他事項。

　　對本法實施之前產(chǎn)生的，并且土壤污染責任人無法認定的污染地塊，土地使用權(quán)人實際承擔土壤污染風險管控和修復的，可以申請土壤污染防治基金，集中用于土壤污染風險管控和修復。

　　“從中央來說，專項資金的說法更嚴謹。目前專項資金必須當年劃撥使用，不能沉淀在基金里。”E20研究院執(zhí)行院長薛濤告訴21世紀經(jīng)濟報道記者。

　　此前，為推動落實《土壤污染防治行動計劃》有關任務，中央財政從2016年起就安排專項用于土壤污染綜合防治的資金。財政部今年土壤污染防治專項資金預算數(shù)為65億元，與2017年執(zhí)行數(shù)基本持平。

　　而為了推動《土壤法》有效實施，胡靜建議要加快相關配套政策的出臺和基礎設施的建設。比如《土壤法》規(guī)定，國家相關主管部門應制定國家土壤污染風險管控標準、土壤環(huán)境監(jiān)測規(guī)范、土壤污染責任人認定辦法、土壤污染防治基金具體管理辦法等政策。

　　利好監(jiān)測和調(diào)查行業(yè)

　　“《土壤污染防治行動計劃》在2016年出臺后，我感覺國家越來越重視土壤保護，因此去年決定離開香港回到內(nèi)地工作。”鄭海龍說。

　　國家對土壤污染防治的重視，也帶動了相關環(huán)保細分領域的發(fā)展。中國環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)協(xié)會重金屬污染防治與土壤修復專業(yè)委員會，據(jù)中國采購與招標網(wǎng)、中國采招網(wǎng)等公開途徑統(tǒng)計，2017年我國公開招標的場地調(diào)查與評價類項目約3億，場地修復類工程項目約50億，農(nóng)田類修復項目約10億，礦山修復類項目（含廢渣處置）約35億。

　　鄭海龍表示，《土壤法》的出臺有利于環(huán)境修復企業(yè)的發(fā)展，使市場更加正規(guī)。“以前客戶的需求多是出于某個規(guī)范或職能部門的要求，約束力較低?！锻寥婪ā返某雠_讓污染責任人沒辦法回避責任，更具有說服力，我們開展業(yè)務也會更順暢。”鄭海龍說。

　　《土壤法》還對從事土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風險評估、風險管控效果評估、修復效果評估活動的單位作出規(guī)定，出具虛假報告的單位，最高將禁止從事上述業(yè)務，并處五十萬元以上一百萬元以下的罰款。直接負責的主管人員和其他直接責任人員，若構(gòu)成犯罪，終身禁止從事規(guī)定業(yè)務。

　　而對于部分券商稱該法的出臺將帶來“萬億元市場空間”，受訪的業(yè)內(nèi)人員都向記者表示，《土壤法》重預防和管控，不強制執(zhí)行修復，而萬億元的市場規(guī)模是根據(jù)污染土地全部修復來計算的，并不符合實際。

　　“與《土壤污染防治行動計劃》出臺類似，《土壤法》的出臺還是利好土壤污染調(diào)查和監(jiān)測企業(yè)。”薛濤稱，土壤修復耗時長且成本奇高，遠高于預防成本，二者相差幾十倍甚至上百倍。

　　中國科學院南京土壤研究所院士趙其國曾撰文稱，根據(jù)歐美發(fā)達國家經(jīng)驗，土壤保護成本、土地可持續(xù)管理成本、場地修復成本，基本上是1∶10∶100的關系。

    而在《土壤法》出臺之后，不少地方也加快了針對土壤污染的防治工作。據(jù)新華社報道，9月4日，廣東省環(huán)保廳對外通報稱，廣東計劃用三年時間通過摸清土壤污染狀況底數(shù)、強化污染源頭預防、嚴格建設用地準入管理等一系列舉措，加快土壤污染防治步伐。到2020年，全省受污染耕地安全利用率達到87%左右，污染地塊安全利用率不低于90%。